日本名古屋市的垃圾减量化工作在全球堪称典范，垃圾产生量从1998年至2007年大约降低了30%，垃圾最终填埋量大约减少了60%；另一方面，资源化利用量大幅度提高，增加了近3倍。缘何在短短的时期内，名古屋市取得如此令人注目的成就，这还要归功于其推行的3R政策。
曲阳
在没有推进减量化政策之前，名古屋市的垃圾产生量逐年增加，垃圾处理系统难以支撑持续增加的垃圾产生量；而建设新的垃圾填埋场，选址成为难题。在“走投无路”的情况下，名古屋市政府及时调整垃圾管理政策，积极推行废弃物3R对策，在相对短的时间里，取得了明显效果。
垃圾危机促使垃圾政策重大转变
名古屋市曾经采取焚烧及填埋的方式来处理生活垃圾，然而这种末端治理手段难以彻底解决不断增加的城市垃圾问题。面积狭小的名古屋市已经难以寻觅垃圾填埋场的建设用地了。无奈之下，1981年名古屋市决定在本区域海面残留的最后一块“藤前滩涂”上建设废弃物处置场。“藤前滩涂”是日本重要的候鸟栖息地，而且滩涂本身具有很高的生态效益。这个计划不仅遭到当地居民的强烈抵制，还引发全国性保护生态系统的浪潮；同时，名古屋市的垃圾管理政策遭到了猛烈的批评，批评者认为名古屋市在减量化方面推进迟缓。
名古屋市政府最终被迫停止实施该项填埋场建设计划。1999年1月，名古屋市撤销了“藤前滩涂”填埋场建设计划，同年2月发布《垃圾非常事态》宣言。宣言宣示对垃圾管理政策进行重大调整，决心从过去的垃圾焚烧、填埋的末端处理政策转变为垃圾循环利用、减量化政策。据此，名古屋市提出在1999年至2000年的两年时间，削减垃圾量20%的目标。2000年6月名古屋市制定《第2次一般废弃物处理基本计划》，修改了垃圾处理计划的管理方针，以贯彻垃圾管理基本政策的转变。新方针改变了以往以预测废弃物排放量的增加为前提来制定处理计划的做法，而是以削减废弃物为目标，为此制定相应的处理计划。这样，名古屋市的垃圾管理政策实现重大转变：由单纯地处理废弃物转变为“减量化、再使用与循环利用”的3R政策。
市长亲自实践每天减少100克垃圾
在这场垃圾危机中，名古屋市市长果断作出政治决策，唤起了市民的危机意识，政府与市民共同面对垃圾危机，坚决实施新垃圾政策。市长还亲自参与垃圾减量化实践活动，把自己的实践成果告诉市民，如果有意识地进行垃圾减量活动，每户家庭一天可以减少100克垃圾。市长以身作则，并以看得见摸得着的数据展示给市民，引导培养市民的减量化意识。
信息披露与共享使全民产生危机感
名古屋市以转变垃圾政策为契机，将新政策实施的相关情况、成果、课题等信息全部向市民公开，利用一切可能的手段持续地向市民发布3R政策的信息。具体的做法多种多样：向市民发布《垃圾报告》，把有关废弃物的详细数据以市民易于理解的方式整理出来定期公布，并且把每个月的垃圾数据向市民发布；另外，在名古屋市实施容器包装分类收集前的两个月时间里，名古屋市环境局进行总动员，发动本局工作人员向社会各阶层介绍宣传包装废弃物的循环利用，环境局工作人员不分休息日、早晚，在两个月的时间里共召开2300次说明会，向市民提出废弃物分类投放的要求，希望市民配合管理部门的工作。
信息共享使所有社会主体都产生共同的危机感，而这种共同的危机感引发市民的环境意识变革，最终促使市民垃圾处分行为发生改变。
新闻媒体地方基层组织积极配合
名古屋市的新闻媒体，在1998年至1999年有关建设新填埋场的争论时期，以及2000年夏季彻底贯彻垃圾分类的时期，连日反复重点报道垃圾问题，对于提高一般市民的问题意识发挥了极其重要的作用。在撤销新填埋场建设计划之前的一年时间里，报纸、电视等媒体每天都报道讨论垃圾问题，批评该市垃圾管理存在的弊端。正是由于存在如此执著的媒体报道，市民才意识到垃圾问题。可以说，新闻媒体的报道，是名古屋垃圾减量发生巨变的重要因素。
实施新的废弃物管理政策，需要市民、企业、社会组织等主体的响应与具体行动。在名古屋市存在自治会(保健委员制度)、区政协议会、妇女会、老人会、儿童会等传统的地方基层组织。这些组织在社会基层彻底贯彻垃圾分类以及资源化活动中发挥了不可替代的作用。
这些基层组织的主要活动包括以下几个方面：传达政府管理部门有关垃圾分类收集等信息，协助管理部门召集举办居民说明会等；支持市民的垃圾减量、循环利用活动，例如：配合本地区资源回收站开展活动、协助管理部门进行湿垃圾收集的实验项目等；指导市民进行彻底的垃圾分类投放，例如：监督市民做到完全的分类投放，对不遵守分类要求的居民进行警告等。
措施具体行之有效循环利用成主流
伴随上述垃圾管理政策的转变，名古屋市具体采取了如下的对应政策措施：
(1)加强企事业单位的垃圾管制
针对企业的废弃物，将以前与生活垃圾一并处理的产业废弃物排除在市政废弃物处理系统之外；同时对单位的生活垃圾实施有偿收集，对于可以资源化的单位垃圾，严禁利用市政废弃物处理设施进行处理。
(2)容器包装循环利用法的全面实施
1995年日本颁布了《容器包装循环利用法》。该法律将8种(玻璃瓶、饮料瓶、易拉罐、铝罐、纸杯、塑料容器包装、纸制容器包装、纸盒箱)产品列入废弃物回收利用的产品目录。但是根据该法律的规定，各地政府并不用全盘按照产品目录回收利用所有产品废弃物。至于哪种产品能够成为资源化的对象，则由当地政府全权决定。各地政府一般都是把产品目录中的瓶和罐作为资源利用对象。
(3)延长填埋场的使用寿命
名古屋市修改了有关填埋政策，将“持续确保必要的填埋用地”这一方针，更改为“增加现有填埋场地使用空间以延长使用期限”的方针，并且进一步在方针中提出削减最终填埋量的要求，对一部分焚烧设施的焚烧灰烬实施熔融处理以及对熔融炉渣进行资源化利用。
(4)强化循环利用政策
名古屋市强化对资源回收企业的经济扶持，实施资源回收补贴金制度，间接帮助民间企业从事资源回收的商业经营活动。这种做法稳定了激烈波动的资源回收市场，促进了低迷的资源回收企业的复兴。民间的资源回收企业开展的回收加工利用活动呈现出非常活跃的局面。
(作者系华东政法大学经济法学院副教授)
来源：法制日报
编辑：王巧君
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